一直以来，中国制度的发展格局一直处于多方监管下，而在日前修订的食品安全法，旨在建立“史上最严”法典。其中，如何理顺食品监管体制中“九龙治水”的局面，引发各界广泛关注。据了解，修订草案说是理顺了食品监管体制，但还是有很多部门参与管理。
对此，北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬认为，修订草案一个最大的缺陷，就是没有真正解决“九龙治水、多头管理”的问题。“看似把工商、质监的食品监管职能划归到食药部门了，但又增加了许多部门和 许多环节，没有达到改革的预期效果。”他建议，通过这次修法，有关部门应当认真梳理相关职能，明确分工， 把不必要的重复制度合并，减少交叉，提高效率。
食品安全法修订草案第14条、第18条、第83条分别设立了对食品的风险监测、风险评估和抽样检验等三项制度，其目的是运用检验手段加严监管。
但在刘兆彬看来，这种设计的必要性、合理性和经济性有缺陷。例如，检验一种月饼，可能要分别抽三次（三块或更多）分别送三家实验室，也可能是三块月饼进同一家实验室检验，出三份不同或相同的检验报告。“这背后，财政要为一块月饼的检验付三次钱！三份相同或不同的检验报告如何有效使用？很显然，一块月饼检三次或三块月饼一家检的现象有点乱，成本高，效果差，财政、消费者、企业负担都会加重。”他说。为什么会出现这种现象？刘兆彬分析认为，要害在于体制问题。风险监测制度的执行主体是卫生部门会同食药、质监等部门。风险评估制度是由卫生部门负责组织实施。抽样检验制度是由食药部门组织实施。农业部门则负责对食用农产品的风险监测等工作。
“本届国务院机构改革就是要解决职能交叉，九龙治水的混乱现象。但这三套制度并行，多家主体重复交叉的问题并未解决。”他说。
“九龙治水”指的是哪“九龙”？根据原食品安全法，涉及的部门包括：卫生部门、农业部门、商务部门、质检部门（质量监督部门、出入境检验检疫部门）、工商部门、食药监部门、食品安全委员会。
据了解，食药监体制改革前，各部门具体分工大致包括：农业部负责食用农产品生产环节；卫生部负责综合协调、标准制订；质检总局监督生产环节；工商部门负责食品流通环节；食品药品监管局负责餐饮部分。同时，国务院又组建食品安全委员会，统筹指导食品安全工作。
刘兆彬分析认为，目前我国大部分食品安全问题，都可以在监管部门职责划分方面找到原因。比如，以违法使用添加剂生产出来的豆芽为例。按照农产品质量安全法，归农业部管；按照消费者权益保护法，归工商部门管 ；按照食品安全法，归质监部门管。
但现实中，农业部门认为是一般食品生产加工环节的问题，应该归质监部门管，流通环节出了问题，应该归工商部门；质监和工商部门认为豆芽是豆子发的，是农产品，应该归农业部门。据了解，银川市就曾明确规定，豆芽属于农业初级加工产品，由农牧部门负责。
再比如，肉类生产的第一个环节，生产兽药的企业由食品药品监督管理局、工商局负责；第二个环节使用农药的养殖业由农业部负责；第三、四个环节即兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂，由农业部负责；第五、六 个环节肉畜收购和屠宰企业，除个体和私营企业外，均由商务部门负责；第七、八个环节销售及卫生监督，由商 务部门、质检部门和卫生部门共同负责。
近年来，我国对食品安全相关监管部门已进行多次调整。2010年2月，国务院食品安全管理委员会成立，作为食品安全的高层次议事协调机构，成员包括发展改革委、科技部、工业信息化部、公安部、财政部、环境保护部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、粮食局、食品药品监管局、国务院食品安全委员会。
此后，按照2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》要求，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。同时，质检总局将生产环节食品安全监督管理职责划给食品药品监管总局，工商总局将流通环节食品安全监督管理职责划给食品药品监管总局。质检总 局还负责进出口环节食品安全监管以及食品相关产品生产活动的监管。
此次，食品安全法修订草案又增加工业信息化部、交通运输部（铁路、民航运营中食品安全）、粮食局的法定职能。
至此，食品安全法涉及的部门已达到13个，其中包括：卫生部门、农业部门、商务部门、质检部门（质量监督部门、出入境检验检疫部门）、工商部门、食药监部门、食品安全委员会、公安部门、工业信息化部门、交通 运输部门（铁路部门、民航部门）、粮食部门。
刘兆彬认为，修订草案看似把工商、质检的食品监管职能划归食药部门了，但又增加了许多部门许多环节。他建议，在这方面，立法机关应多花时间再做深入细致的研究。
分区管制，各行其职，做到真正意义上的本职工作，保健百姓的生活质量。